Como o instrumento do planejamento permitiu grandes experiências regionais, em governadores de todas as posições políticas.
Quatro experiências paradigmáticas
Na coluna de ontem, procurei apresentar uma história da influência do planejamento nas melhores políticas públicas nacionais. Vamos conferir, agora, como o instrumento do planejamento permitiu grandes experiências regionais, em governadores de todas as posições políticas.
Os quatro casos a seguir ilustram como combinações distintas de liderança política, institucionalidade técnica e visão estratégica de longo prazo produziram transformações duráveis em contextos adversos. Cada um oferece lições que permanecem relevantes para o debate contemporâneo sobre desenvolvimento subnacional.Play Video
Contexto institucional
A criação do Estado da Guanabara, em 1960, após a transferência da capital para Brasília, impôs um desafio institucional inédito: constituir do zero uma máquina estatal completa para uma cidade-estado com mais de três milhões de habitantes, sem receita suficiente, com infraestrutura deteriorada e uma identidade política em disputa. Carlos Lacerda, eleito primeiro governador do novo estado, tinha plena consciência de que a Guanabara precisava afirmar-se como segundo polo econômico do país para compensar a perda da condição de capital federal.
Reforma administrativa e modernização do Estado
A primeira prioridade de Lacerda foi construir uma burocracia profissional. Ainda que seu governo carregasse a marca do liberalismo anticomunista, a reforma administrativa promovida tinha alcance modernizante genuíno: remodelou as estruturas secretariais, introduziu critérios técnicos de recrutamento e procurou racionalizar os gastos públicos. A intenção declarada era colocar o Rio de Janeiro ‘nos trilhos do capitalismo moderno’, com educação e infraestrutura como vetores centrais. Lacerda anunciou que as reformas começariam pelos subúrbios, áreas historicamente desprovidas de ação governamental, revertendo a lógica tradicional de concentração de investimentos nas zonas valorizadas.
O Plano Doxiadis e o planejamento urbano
Em janeiro de 1964, Lacerda contratou o urbanista grego Constantinos Apostolos Doxiadis para elaborar o segundo plano diretor do Rio de Janeiro. O resultado, conhecido como Plano Doxiadis, foi uma proposta abrangente de reordenamento urbano com horizonte de longo prazo — preparar a cidade para o ano 2000. Diferente do Plano Agache de 1926, que era estritamente físico-territorial, o Plano Doxiadis incorporava dimensões econômicas e sociais, trabalhava na escala metropolitana e propunha a criação de comunidades funcionalmente autossuficientes, com bairros dotados de equipamentos básicos próprios. O planejamento considerava o crescimento das favelas não como mera questão de uso do solo, mas como fenômeno social integrado ao ordenamento urbano mais amplo.
O financiamento parcial veio dos Estados Unidos, no âmbito do programa Aliança para o Progresso do governo Kennedy, que buscava alianças na América Latina como antídoto à influência cubana. Parte dos recursos viabilizou também a construção do sistema adutor do Guandu — um túnel de 43 quilômetros escavado na rocha para garantir o abastecimento de água à cidade — uma das obras de maior impacto duradouro do governo Lacerda.
Obras e intervenções estruturantes
O governo Lacerda deixou uma marca física permanente na paisagem carioca. A abertura do Túnel Rebouças e a expansão da rede viária integraram regiões antes isoladas. Os investimentos em educação — com a meta de universalizar o acesso nas áreas suburbanas — foram reconhecidos até pelos opositores mais intransigentes como realizações de envergadura. A combinação entre a candidatura presidencial em perspectiva e as comemorações do IV Centenário do Rio, em 1965, deu ao plano de governo uma visibilidade que o projetou como referência de administração competente e orientação estratégica.
Limites e contradições
O governo Lacerda é também paradigma das tensões entre modernização urbanística e exclusão social. A política de remoção de favelas — que deslocou mais de 40 mil moradores de 27 áreas entre 1962 e 1965, reassentando-os em conjuntos habitacionais periféricos como a Vila Kennedy e a Vila Aliança — foi amplamente criticada por ter priorizado a ‘limpeza’ visual de áreas valorizadas sobre a integração das populações removidas.
O governador removeu 41.958 moradores de 27 áreas entre 1962 e 1965. A política tinha lógica declarada de renovação urbana, mas o plano de habitação estava sendo aplicado em função dos interesses do governo de construir uma imagem positiva da administração de Lacerda, afastando a população pobre da cidade, visando possibilitar a reafirmação do Rio de Janeiro como a Belacap.
A própria população sabia disso: moradores da Favela do Esqueleto, removida para dar lugar ao campus da UERJ, identificavam abertamente o gesto político subjacente à operação. O Plano Doxiadis, embora inovador, não foi completamente executado, mas serviu de base para planos diretores posteriores e representou o primeiro esforço sério de ordenamento metropolitano integrado na história do Rio de Janeiro.
2. O Planejamento da Segurança no Governo Eduardo Campos em Pernambuco (2007–2014)
O problema herdado
Quando Eduardo Campos assumiu o governo de Pernambuco, em 2007, o estado tinha uma taxa de crimes violentos letais intencionais (CVLI) de 56 mortes por 100 mil habitantes — uma das mais altas do Brasil. A violência havia se tornado crônica, estrutural e politicamente intratável, gerando um ciclo de descrédito nas instituições de segurança pública. A campanha de Campos havia colocado o tema no centro da disputa eleitoral, e o compromisso com resultados mensuráveis foi honrado já nos primeiros meses de governo.
Arquitetura institucional do Pacto pela Vida
Em maio de 2007, menos de cinco meses após tomar posse, o governador lançou o Pacto pela Vida (PPV), uma política pública de segurança concebida a partir da fusão do Plano Estadual de Segurança e do Fórum Estadual de Segurança Pública. O design institucional foi a chave do sucesso: ao contrário da prática corrente de confinar a segurança pública na Secretaria de Defesa Social, o PPV foi ancorado na Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) — o centro nervoso de toda a gestão Campos —, sinalizando que segurança era prioridade transversal de governo, não problema setorial.
O modelo operava através de um Comitê Gestor presidido pessoalmente pelo governador, que conduzia reuniões mensais de monitoramento de resultados. O Comitê desdobrava-se em cinco câmaras técnicas e trabalhava com territorialização: Pernambuco foi dividido em Áreas Integradas de Segurança, e os procedimentos policiais passaram a ser definidos por área, não pelo estado como unidade indivisível. A incorporação de inteligência, informação e tecnologia substituiu o modelo de repressão indiscriminada por uma estratégia baseada em evidências.
Inovações metodológicas
O professor José Luiz Ratton, da UFPE, convocado por Campos para formatar o programa, introduziu uma ruptura conceitual decisiva: a segurança pública foi concebida como política de direitos humanos, não como operação militar. Isso implicou um extraordinário trabalho educativo junto às corporações policiais para que a repressão fosse qualificada — focada em alvos específicos, orientada por inteligência, sem criminalização da pobreza. Em paralelo, o programa articulava ações de prevenção social com a repressão qualificada, envolvendo múltiplas secretarias (saúde, educação, assistência social) numa abordagem integrada.
A transparência era elemento constitutivo do modelo: boletins trimestrais de conjuntura criminal permitiam à sociedade acompanhar os indicadores de violência. O programa também identificou e atacou gargalos no sistema de justiça criminal que alimentavam a impunidade e o ciclo de reincidência.
Resultados e reconhecimento internacional
Os números falam por si. Entre 2007 e 2013 — o auge do PPV —, os homicídios em Pernambuco caíram de 4.634 para 3.100 casos anuais. A taxa de CVLI na cidade do Recife recuou 52%; no estado, 35%. Em 2013, o programa recebeu o Prêmio das Nações Unidas de Serviço Público, e em 2014 foi premiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. Eduardo Campos registrou o reconhecimento com precisão: o Pacto era resultado de inovação, diálogo e articulação entre todos os poderes e a sociedade civil — não de voluntarismo policial.
Estima-se que, se a taxa de CVLI anterior ao PPV tivesse sido mantida com a tendência de crescimento então verificada, Pernambuco teria acumulado mais de 17 mil mortes adicionais nos 14 anos subsequentes ao lançamento do programa.
A lição sobre institucionalidade e liderança pessoal
O declínio do PPV após 2013 é tão revelador quanto seu sucesso. Quando Campos se afastou para disputar a presidência em 2014, e quando Geraldo Júlio — Secretário de Planejamento e principal gestor do programa — deixou o estado para concorrer à prefeitura do Recife, a capacidade de cobrar metas e ajustar rumos da política diminuiu drasticamente. Em 2017, os homicídios chegaram a 5.426 — alta de 75% em relação ao pico de 2013. O caso demonstra que modelos de gestão por resultado dependem criticamente da manutenção da liderança executiva no processo e da preservação do quadro técnico que construiu as rotinas institucionais. O sucesso do PPV foi pessoal e institucional ao mesmo tempo — e a ausência simultânea de ambos os elementos foi letal para o programa.
3. A Reforma de Gestão de Pernambuco — O Modelo “Todos por Pernambuco”
A inovação na gestão pública subnacional
Além do Pacto pela Vida, o governo Eduardo Campos produziu uma inovação mais ampla em gestão pública que merece ser examinada separadamente: o modelo de gestão por resultados que ficou conhecido pelo programa Todos por Pernambuco. Tratava-se de um sistema de planejamento estratégico, contratualização de metas e monitoramento contínuo aplicado a toda a máquina estadual — não apenas à segurança pública.
O modelo foi construído sobre uma premissa simples, mas raramente executada: o governador deve conduzir pessoalmente o acompanhamento dos resultados das políticas prioritárias, em reuniões regulares com os secretários responsáveis. A SEPLAG funcionava como o eixo integrador — o órgão que traduzia o programa de governo em metas mensuráveis, distribuía responsabilidades e cobrava execução. A redução do número de cargos comissionados, que caiu de 1,9% da folha em 2006 para 0,9% ao final do segundo mandato, foi sinal concreto de profissionalização do aparelho estatal.
A reforma administrativa como instrumento estratégico
Em 2013, às vésperas do encerramento do segundo mandato, Campos enviou à Assembleia Legislativa uma reforma administrativa que reduziu o número de secretarias em quase 25% — de 28 para 21. A medida tinha impacto fiscal direto (redução estimada de R$ 25 milhões anuais na folha) e sentido político preciso: demonstrar que o enxugamento da máquina era parte do modelo de governança, não retórica eleitoral. No mesmo movimento, o governo propôs uma Proposta de Emenda Constitucional tornando obrigatória a execução da Agenda 2035 por governos futuros — uma tentativa de institucionalizar o planejamento de longo prazo para além do ciclo eleitoral.
Efeitos de irradiação
A metodologia do governo Campos teve efeitos de irradiação sobre a gestão municipal do Recife. Geraldo Júlio, ao assumir a prefeitura em 2012, replicou as metodologias que havia ajudado a construir: o programa Recife Participa foi adaptação local do Todos por Pernambuco, incorporando participação social como mecanismo de planejamento. O resultado, segundo o próprio Júlio, foi que em dois anos o investimento em educação superou o acumulado dos 12 anos anteriores, e o investimento em saúde superou os 8 anos anteriores. O modelo Campos demonstrou que reformas administrativas bem desenhadas têm capacidade de gerar rendimentos crescentes quando transplantadas para escalas menores.
4. As Experiências de Rômulo de Almeida na Bahia (1955–1970s)
O pioneiro do planejamento subnacional no Brasil
Rômulo Barreto de Almeida (1914–1988) é uma das figuras mais consequentes da história do desenvolvimento regional brasileiro — e uma das mais subvalorizadas pela historiografia econômica. Formado em direito, mas inclinado desde o início para a economia e o planejamento, Rômulo construiu uma trajetória que atravessou o segundo governo Vargas — onde foi um dos principais assessores econômicos —, a criação da Petrobras, a formulação do Banco do Nordeste e, decisivamente, a constituição da primeira estrutura de planejamento institucional em nível estadual no Brasil.
A Comissão de Planejamento Econômico da Bahia — a primeira do país
Em maio de 1955, pelo Decreto nº 16.261, Rômulo Almeida criou e passou a presidir a Comissão de Planejamento Econômico da Bahia (CPE), simultaneamente ao Conselho de Desenvolvimento Econômico da Bahia (Condeb). A iniciativa é registrada pela Secretaria de Planejamento do governo baiano como a primeira experiência institucional de planejamento em nível estadual no Brasil — um marco que antecede a consolidação do planejamento federal e que serviu de inspiração metodológica para outras unidades da federação.
A CPE tinha função precisa: romper com o chamado ‘enigma baiano’ — a descrença estrutural nas possibilidades de desenvolvimento do estado, resultante de décadas de estagnação econômica e domínio das oligarquias agrárias. Para tanto, Rômulo articulou a CPE com a Universidade Federal da Bahia, cujo Instituto de Economia e Finanças atuava como entidade auxiliar, garantindo base técnica e formação de quadros especializados. As ‘Pastas Cor de Rosa’ — textos elaborados entre 1954 e 1955 que sistematizavam ideias para o planejamento estadual — foram o documento fundador do esforço, republicado décadas depois pela Seplan como registro histórico.
O PLANDEB e a transformação estrutural da economia baiana
Em 1959, já no governo Juracy Magalhães, Rômulo Almeida conduziu a elaboração do Plano de Desenvolvimento da Bahia (PLANDEB), considerado por historiadores econômicos o mais autêntico e ousado planejamento estadual do período. O PLANDEB ia além das propostas convencionais de combate à seca — que dominavam o imaginário desenvolvimentista nordestino — e propunha a transformação da economia e da sociedade oligárquica baiana em uma base capitalista industrial. Para tanto, adotava projetos integrados entre agricultura, indústria e comércio, considerando infraestrutura física, urbana e social como dimensões mutuamente dependentes.
O modelo de desenvolvimento proposto pelo PLANDEB era de integração econômica com a região Sudeste, por meio do fornecimento de bens intermediários produzidos na Bahia. Essa concepção antecipava, em termos práticos, o que a teoria dos polos de crescimento de François Perroux formularia teoricamente: a ideia de que indústrias motrizes em espaço polarizado geram efeitos multiplicadores capazes de reduzir diferenciais regionais.
A concepção do Centro Industrial de Aratu e do Polo Petroquímico de Camaçari
O legado mais tangível de Rômulo Almeida são os dois grandes complexos industriais que mudaram definitivamente o perfil econômico da Bahia. O Centro Industrial de Aratu (CIA), implantado nos anos 1960, e o Polo Petroquímico de Camaçari — cuja operação iniciou-se em 29 de junho de 1978 — foram concebidos a partir dos estudos e articulações iniciados pelo próprio Rômulo, que presidia a Consultoria de Planejamento CLAN S.A. quando coordenou o Plano de Desenvolvimento da Bahia que deu origem ao COPEC (Complexo Petroquímico de Camaçari).
A batalha pelo Polo de Camaçari foi também uma batalha política: havia acirrada disputa com São Paulo pela sede do segundo polo petroquímico do país. Rômulo, com o prestígio acumulado desde sua atuação no governo Vargas e na criação da Petrobras, foi o arquiteto da estratégia que convenceu o governo federal a optar pela Bahia — usando como argumento central a necessidade de desconcentração espacial da indústria, tanto por razões de desenvolvimento regional quanto de segurança nacional.
O resultado superou as expectativas mais ambiciosas. Hoje o Polo Industrial de Camaçari é o maior complexo industrial integrado do Hemisfério Sul, com mais de 90 empresas nos setores químico, petroquímico, automotivo, celulose, metalurgia, fármacos e energia eólica. Na implantação inicial, em 1978, foram criados 25 mil empregos diretos e 75 mil indiretos, com efeitos multiplicadores que se irradiaram por toda a economia de serviços do estado. O município de Camaçari, antes marginal na hierarquia urbana baiana, tornou-se um dos mais ricos do Brasil.
O alcance do legado
Rômulo de Almeida sintetizava, em sua trajetória intelectual e prática, a visão de que o planejamento regional não é técnica neutra, mas instrumento de poder — e que seu uso transformador exige articulação entre capacidade técnica, vontade política e capacidade de negociação federativa. Sua atuação demonstrou que estados periféricos podem conquistar investimentos estruturantes quando dispõem de quadros técnicos qualificados capazes de formular projetos convincentes e de disputar recursos no plano federal com base em argumentos sólidos. A Bahia de 1955, ainda presa ao ‘enigma baiano’, e a Bahia de 1978, com o polo petroquímico em operação, são realidades separadas por uma geração de planejamento intencional — do qual Rômulo Almeida foi o principal protagonista.
Síntese Comparativa: O que Esses Casos Ensinam
Quatro elementos comuns atravessam esses casos, apesar de seus contextos históricos e objetos distintos:
Liderança executiva comprometida. Em todos os casos, o sucesso dependeu de governantes que fizeram do planejamento um projeto pessoal — não uma delegação burocrática. Lacerda era o rosto das obras; Campos presidia pessoalmente as reuniões de segurança; Rômulo Almeida articulava tecnicamente e politicamente cada etapa dos projetos industriais baianos.
Institucionalidade técnica. Nenhum dos casos foi fruto de improviso. A CPE da Bahia criou a primeira estrutura de planejamento estadual do Brasil; a SEPLAG de Campos foi o centro nervoso de toda a gestão por resultados; o Plano Doxiadis mobilizou expertise urbanística de nível internacional. A capacidade técnica é condição necessária, não suficiente.
Visão de longo prazo com execução de curto prazo. O PLANDEB projetava a industrialização baiana décadas à frente; o Plano Doxiadis preparava o Rio para o ano 2000; o Pacto pela Vida criou uma Agenda 2035 como tentativa de institucionalizar o planejamento além do mandato. Em todos os casos, metas de curto prazo tangíveis conviviam com uma estratégia de horizonte longo.
Fragilidade ante a descontinuidade. O caso pernambucano, em particular, revela o talão de Aquiles do planejamento subnacional brasileiro: a dependência excessiva da liderança pessoal do governante. Quando o condutor sai, o modelo frequentemente entra em colapso. A institucionalização permanente das rotinas de planejamento — não apenas dos planos em si — é o desafio que esses exemplos deixam em aberto para a geração atual de gestores públicos.
LUIS NASSIF ” JORNAL GGN” (BRASIL)