Lula tem dito que, vencendo as eleições, e será seu último mandato, tratará de deixar plantadas as bases de um novo período de crescimento.
Do segundo governo Vargas ao PAEG: uma geração técnica e suas instituições
Ainda é tempo para Lula entender que o seu modelo político – de distributivismo através de “entregas” – esgotou-se. Deixou obras relevantes, como o Bolsa Família e a ampliação da educação pública. Mas não será capaz de conquistar corações e mentes para um possível e desejável quarto mandato.
Lula tem dito que, vencendo as eleições, como será seu último mandato, tratará de deixar plantadas as bases de um novo período de crescimento. Para tanto, terá que incluir com urgência em seu dicionário a palavra planejamento.Play Video
Dos anos 50 para cá, todas as gestões públicas relevantes tiveram como base o planejamento, o estudo prévio das vulnerabilidades da economia, da maneira de atacá-las, e de orientar as demais ações necessárias para a consolidação das metas. E temo história vivida e construída.
Há uma continuidade subterrânea na história econômica brasileira dos anos 1950 e 1960 que os livros didáticos raramente captam. Não é a continuidade dos partidos nem a dos presidentes — interrompida por golpes, renúncias e suicídios. É a continuidade de uma geração técnica: um grupo de engenheiros e economistas que se formou numa comissão, passou para outra, migrou para o governo estadual, voltou para o federal, saiu para uma consultoria privada e retornou ao Estado com um governo diferente no poder, levando consigo o mesmo arcabouço intelectual, a mesma rede de relações e a mesma convicção de que o Brasil precisava planejar para desenvolver.
Essa geração não tinha nome coletivo. Mas tinha endereços: a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, o BNDE, a Cemig, o Conselho do Desenvolvimento, a Consultec. E tinha personagens centrais: Lucas Lopes, Roberto Campos, Glycon de Paiva, Celso Furtado, Mário Henrique Simonsen. O que eles construíram, ao longo de duas décadas, foi a arquitetura institucional do capitalismo brasileiro — imperfeita, contraditória, mas real.
I. Os primeiros ensaios: o segundo governo Vargas (1951–1954)
O problema do ponto de partida
Quando Getúlio Vargas voltou ao poder pelo voto em janeiro de 1951, o Brasil estava num impasse. A industrialização da década de 1940 havia criado uma demanda por energia elétrica, transportes e insumos básicos que a infraestrutura existente simplesmente não conseguia suprir. As reservas cambiais acumuladas durante a guerra tinham sido dilapidadas pelo governo Dutra. A inflação pressionava. E o país não tinha nenhum instrumento sistemático de planejamento econômico.
Vargas sabia que precisava agir em múltiplas frentes simultaneamente. A solução que encontrou foi criar estruturas paralelas ao aparato burocrático tradicional — comissões técnicas com mandato específico, autonomia operacional e acesso a financiamento externo. Era uma resposta improvisada a um problema estrutural, mas produziu resultados institucionais que durariam décadas.
A Comissão Mista Brasil-Estados Unidos: o primeiro exercício
A Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, instalada em julho de 1951, foi o primeiro exercício sistemático de planejamento econômico multissetorial da história brasileira. A seção brasileira era chefiada pelo engenheiro Ari Frederico Torres e reuniu um grupo de técnicos que se tornaria o núcleo duro do desenvolvimentismo nas décadas seguintes: Roberto Campos, Glycon de Paiva, Lucas Lopes, e outros.
O método era novo: ao invés de planejar por setores isolados ou responder a demandas pontuais, a comissão mapeou a economia brasileira de forma integrada e identificou o que chamou de “pontos de estrangulamento” — os gargalos que impediam o crescimento. Era uma abordagem sistêmica, influenciada pelo pensamento keynesiano e pela experiência dos planos de reconstrução europeus do pós-guerra.
A comissão elaborou dezenas de projetos específicos para financiamento pelo Eximbank americano e pelo Banco Mundial. Nem todos foram adiante — a crise política do governo Vargas, o nacionalismo crescente e as resistências americanas limitaram os resultados imediatos. Mas o trabalho técnico foi preservado. Os diagnósticos, os projetos, os conceitos — tudo seria aproveitado pelos governos seguintes.
O Plano Lafer e o Fundo de Reaparelhamento Econômico
Paralelamente à Comissão Mista, Vargas aprovou em dezembro de 1951 o Plano Nacional de Reaparelhamento Econômico, concebido pelo ministro da Fazenda Horácio Lafer. O plano criou o Fundo de Reaparelhamento Econômico, financiado por um adicional de 15% sobre o imposto de renda e por depósitos compulsórios das seguradoras. Era a base fiscal para o grande instrumento que viria a seguir.
A criação do BNDE: a instituição que duraria
Em 1952, nasceu o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico. O BNDE foi a criação mais duradoura do segundo governo Vargas — e talvez a mais importante. Nasceu diretamente da Comissão Mista como instrumento de repasse dos recursos do Fundo de Reaparelhamento para os projetos aprovados. Sua concepção era simples e poderosa: um banco especializado em financiamento de longo prazo para infraestrutura e indústria, fora das pressões do crédito de curto prazo e das pressões eleitorais.
O BNDE seria o financiador central do Plano de Metas de JK, o instrumento de política industrial dos governos militares e, transformado em BNDES, o braço financeiro do Estado brasileiro por décadas. Mas em 1952, era apenas uma instituição jovem, buscando seu espaço num governo em crise.
A Petrobrás e a tensão irresolúvel
Em 1953, Vargas criou a Petrobrás. De um lado, economistas como Roberto Campos e Eugênio Gudin, que defendiam a participação da iniciativa privada, incluindo capital estrangeiro; de outro, a campanha ‘o petróleo é nosso’.
Vargas ficou com o monopólio, uma proposta, aliás, do deputado Bilac Pinto, da UDN. Mas a derrota não afastou os técnicos internacionalistas, que seguiram no governo e assumiriam papel central no Plano de Metas de JK. Essa tensão — entre planejamento com capital nacional e planejamento aberto ao capital externo — nunca seria plenamente resolvida. Ela reapareceria em cada grande debate de política econômica dos 20 anos seguintes.
O legado institucional de um governo frustrado
O segundo governo Vargas terminou em tragédia, com o suicídio do presidente em agosto de 1954. Mas o legado institucional era extraordinário: o BNDE, a Petrobrás, a proposta da Eletrobrás, o Fundo Rodoviário Nacional, e — mais importante — uma geração de técnicos formados no exercício concreto do planejamento econômico. Esses técnicos levariam o aprendizado para o governo seguinte.
II. O laboratório mineiro: JK governador (1951–1955)
Um estado agropastoril diante da modernidade
Enquanto Vargas construía as instituições federais do planejamento, Juscelino Kubitschek fazia, em escala estadual, seu próprio experimento. Ao assumir o governo de Minas em janeiro de 1951, encontrou um estado economicamente periférico — agropastoril, com infraestrutura energética precária e praticamente ausente do mapa das multinacionais. A situação fiscal era grave: dívida volumosa, receitas insuficientes.
JK não tentou resolver o problema fiscal antes de crescer. Fez o inverso: decidiu crescer para resolver o problema fiscal. A aposta era que a industrialização geraria receita suficiente para financiar a dívida. Era uma lógica de desenvolvimento que antecipava o que faria na presidência.
A Cemig: o modelo que seria replicado
A grande criação institucional do governo mineiro foi a Cemig — Centrais Elétricas de Minas Gerais, constituída em setembro de 1951. O modelo escolhido era o de empresa de economia mista: capital do Estado, do setor privado nacional e de organismos internacionais como o BIRD e o BNDE. Era uma solução pragmática que evitava dois extremos — a estatização pura, que dependia inteiramente do orçamento público, e a privatização total, que entregava o controle estratégico a empresas estrangeiras.
O responsável técnico pela criação da Cemig foi Lucas Lopes. Era sua primeira grande obra — e seria o argumento mais poderoso que JK e ele usariam para atrair investimento estrangeiro nos anos seguintes. Quando os executivos da Mannesmann foram levados a visitar Minas Gerais para decidir se instalavam sua siderúrgica no estado, o que os convenceu foi constatar a Cemig funcionando: infraestrutura elétrica garantida, gerida com competência técnica, independente das oscilações políticas do governo estadual.
A Mannesmann e a inserção de Minas no mundo
A chegada da Mannesmann a Minas Gerais não foi um evento de mercado. Foi uma operação política e técnica cuidadosamente conduzida. O representante da empresa havia procurado Vargas em Brasília. Foi Geraldo Mascarenhas quem sugeriu ao presidente que mandasse os alemães para Minas — “quando o senhor tirou a CSN de Minas Gerais ficou muito mal”, argumentou. Vargas telefonou para JK. JK convocou Lucas Lopes.
Depois da reunião, Lopes foi preciso no diagnóstico: “Minas Gerais não está no mapa econômico das multinacionais.” A solução foi levar os alemães para ver com os próprios olhos. A Cemig foi o argumento decisivo. A Mannesmann instalou-se em Minas. Depois vieram os japoneses. A lógica dos pontos de germinação — infraestrutura induzindo investimento produtivo — funcionava na prática, antes de ser sistematizada em teoria.
A malha rodoviária e o método JK
Além da energia, JK investiu pesadamente em transportes: 16 estradas-tronco, 3.087 km de rodovias que integraram as regiões de Minas e facilitaram o acesso aos estados vizinhos. O financiamento veio do Fundo Rodoviário Nacional, de convênios com Paris para aquisição de equipamentos e de verbas do DNER.
O método estava se consolidando: identificar os gargalos estratégicos, criar o instrumento institucional adequado (empresa mista, fundo específico, convênio internacional), financiar com recursos híbridos (públicos e privados, nacionais e estrangeiros) e executar com autonomia técnica protegida das pressões políticas cotidianas. Era exatamente esse roteiro que JK aplicaria ao Brasil entre 1956 e 1961.
III. O modelo em escala nacional: o Plano de Metas (1956–1961)
As influências intelectuais: uma confluência de escolas
O Plano de Metas não nasceu de uma única cabeça nem de uma única escola de pensamento. Foi a confluência de pelo menos quatro correntes simultâneas. Da CEPAL e de Raúl Prebisch, veio a teoria: os países periféricos estavam condenados à deterioração dos termos de troca se permanecessem exportadores de matérias-primas; apenas a industrialização planejada romperia essa armadilha. De Celso Furtado e do Grupo Misto BNDE-CEPAL, veio o diagnóstico técnico: um mapeamento minucioso dos gargalos estruturais da economia brasileira, identificando os segmentos com demanda reprimida e os investimentos prioritários.
Do ISEB — Instituto Superior de Estudos Brasileiros — veio a ideologia: um vocabulário nacional-desenvolvimentista que transformava o tecnicismo do plano em projeto de nação, em identidade coletiva, no grande “50 anos em 5” que mobilizava não apenas burocratas mas o imaginário popular. E da Teoria da Modernização de Rostow veio a narrativa internacional: todas as nações percorrem as mesmas etapas, e o Brasil estava prestes a dar o seu take-off, o arranque que o catapultaria da periferia para a modernidade industrial.
O instrumento: a administração paralela
A grande inovação institucional do governo JK foi o Conselho do Desenvolvimento — e, mais importante, sua secretaria técnica, sediada no BNDE. Lucas Lopes acumulou a presidência do banco com a secretaria-executiva do Conselho. Roberto Campos atuou como diretor-superintendente. Era a mesma dupla que havia trabalhado na Comissão Mista, agora com poderes ampliados.
Roberto Campos participou do Plano de Metas como estrategista técnico e articulador financeiro — não como protagonista político, mas como peça importante na engrenagem.
O sistema funcionava pela criação de grupos executivos setoriais — para automóveis, para energia, para transportes — que reuniam técnicos do governo e representantes do setor privado, operavam com autonomia financeira e estavam fora da alçada do Legislativo. Era uma “administração paralela”: eficiente e ágil justamente porque contornava a burocracia federal tradicional, lenta e permeada por interesses políticos. O preço dessa eficiência seria cobrado mais tarde, quando a ausência de controle parlamentar facilitaria os excessos fiscais.
Os 31 setores e o espinho inflacionário
O Plano de Metas distribuiu investimentos por 31 setores agrupados em cinco grandes áreas: energia, transportes, alimentação, indústrias de base e educação. A meta-síntese era Brasília — a nova capital que JK usou como símbolo mobilizador de toda a agenda desenvolvimentista.
O problema macroeconômico era grave e conhecido: o plano exigia um nível de investimento que o orçamento público não conseguia financiar sem expansão monetária. A inflação, que estava na casa dos 20% ao ano no início do governo, foi subindo progressivamente. Em 1958, JK chamou Lucas Lopes para o Ministério da Fazenda com uma missão clara: tentar estabilizar sem matar o crescimento.
O Plano de Estabilização e a ruptura com o FMI
Lucas Lopes e Roberto Campos elaboraram o Programa de Estabilização Monetária — o PEM. Era um receituário duro: aumento de impostos, corte de subsídios cambiais, contenção do crédito, redução dos gastos públicos. O FMI acompanhava as negociações e aprovava o diagnóstico.
Mas havia um problema político insuperável: o ministro da Fazenda aplicava a seringa enquanto o presidente abria a torneira. JK autorizava reajuste do salário mínimo, mantinha subsídios e continuava financiando Brasília. O Banco do Brasil, sob Sebastião Pais de Almeida, expandia o crédito como se o PEM não existisse.
Em junho de 1959, JK fez a escolha que definiria o fim de seu governo: rompeu com o FMI, invocou o discurso nacionalista e demitiu Lucas Lopes. A cena foi descrita por Penido, subchefe da Casa Civil, único presente: JK chamou Lopes e foi direto: “Lucas, não dá mais. Temos que seguir em frente.” Roberto Campos perdeu a presidência do BNDE. Multidões foram às portas do Catete aplaudir. A inflação herdada por Jânio Quadros e depois por Goulart seria um dos combustíveis do golpe de 1964.
IV. A Consultec: o planejamento fora do Estado (1959–1964)
A ideia de preservar o capital técnico
Quando Lucas Lopes saiu do governo em setembro de 1959, carregou consigo uma preocupação que não era pessoal mas institucional: o que aconteceria com as equipes que haviam executado o Plano de Metas? O conhecimento acumulado — os métodos, os diagnósticos setoriais, as redes de relacionamento com organismos internacionais — correria o risco de se dispersar.
A solução foi criar a Consultec — Sociedade Civil de Planejamento e Consultas Técnicas. Fundada em 1959 com Mário da Silva Pinto, Jorge de Melo Flores e outros ex-colaboradores do BNDE, a firma tinha um objetivo que transcendia o comercial: manter reunida a geração técnica que havia planejado o Brasil desenvolvimentista, disponível para o momento em que o Estado precisasse dela novamente.
O perfil da firma e seus sócios
Roberto Campos trouxe para a Consultec nomes de elite do Itamaraty — Miguel Ozório de Almeida, Oscar Lorenzo Fernandes, João Baptista Pinheiro. Mário Henrique Simonsen entrou como jovem consultor, indicado por Lindolpho de Carvalho Dias, cunhado de Mário da Silva Pinto. Otávio Gouvêa de Bulhões era outro nome associado à firma.
Era uma consultoria de planejamento econômico e financeiro de alto nível: elaborava diagnósticos setoriais, estudos de viabilidade, propostas de política econômica. Funcionava como reservatório de tecnocracia liberal entre um governo e outro — uma função que nenhuma estrutura do Estado brasileiro havia sido capaz de cumprir até então.
V. O PAEG e a maturidade institucional (1964–1967)
O retorno ao Estado: de consultores a ministros
Com o golpe de abril de 1964, a Consultec foi esvaziada pelos melhores motivos possíveis: seus sócios foram chamados ao governo. Roberto Campos assumiu o Ministério do Planejamento. Otávio Gouvêa de Bulhões foi para a Fazenda. A geração técnica que havia executado o Plano de Metas, saído pelo governo Goulart, mantido sua coesão na Consultec, voltava ao Estado com um acúmulo de cinco anos de diagnóstico sobre o que havia dado errado e o que precisava ser feito.
O PAEG — Plano de Ação Econômica do Governo — foi lançado em agosto de 1964. Era, em certos aspectos, a anti-tese do Plano de Metas: ao invés de crescimento acelerado com inflação, propunha estabilização gradual com reformas estruturais. Ao invés de expansão fiscal, austeridade. Mas compartilhava com o Plano de Metas a mesma convicção de fundo: o mercado sozinho não construiria o capitalismo brasileiro — era preciso planejamento, instituições e Estado.
As reformas institucionais: o legado duradouro
O que o PAEG deixou como legado não foram suas metas de crescimento — modestas diante do Plano de Metas — mas suas reformas institucionais. A reforma tributária reorganizou o sistema fiscal e criou o ICM, precursor do ICMS. A reforma financeira criou o Banco Central do Brasil — separando finalmente as funções de autoridade monetária e banco comercial que o Banco do Brasil acumulava desde o Império — e o Conselho Monetário Nacional.
Mário Henrique Simonsen, recém-saído da Consultec, foi o autor intelectual central de duas das criações mais duradouras do período: o FGTS — que substituiu a estabilidade no emprego por um fundo de indenização portátil — e o Sistema Financeiro da Habitação, que junto com o BNH criou o primeiro mecanismo de financiamento imobiliário de longo prazo da história brasileira. Eram soluções técnicas para problemas que o mercado não havia sido capaz de resolver sozinho — exatamente a lógica que animava o planejamento desde a Comissão Mista de 1951.
A correção monetária: a solução que criou novos problemas
A inovação mais controversa do PAEG foi a introdução generalizada da correção monetária — o mecanismo de indexação que permitia contratos de longo prazo numa economia inflacionária. A solução era tecnicamente elegante: se a inflação é incontrolável no curto prazo, indexe os contratos e conviva com ela de forma organizada, preservando o cálculo econômico.
Funcionou para os fins imediatos: o mercado de títulos públicos foi reativado, o crédito de longo prazo voltou, o SFH começou a operar. Mas a correção monetária, ao tornar a inflação administrável, reduziu os incentivos políticos para eliminá-la. O Brasil viveria com inflação crônica por mais duas décadas — e a correção monetária, criada como solução provisória, se tornaria parte do problema que o Plano Real precisaria desfazer em 1994.
A modernização agrária
Havia até um esboço de reforma agrária. O coração da proposta foi o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/1964), que estabeleceu função social da propriedade, critérios de produtividade e base legal para desapropriação. Precisa tributação de terra improdutiva, crédito rural seletivo e indenização em caso de desapropriação.
Mas morreu no nascedouro, devido ao pacto político do regime.
Conclusão: o que essa geração construiu
Olhando em retrospecto, o que essa geração técnica construiu entre 1951 e 1967 não foi apenas um conjunto de planos e políticas. Foi a infraestrutura institucional do capitalismo brasileiro moderno: o BNDE como instrumento de financiamento de longo prazo; a Petrobrás como empresa estatal de energia; a Cemig como modelo de empresa mista de infraestrutura; o Banco Central como autoridade monetária independente do Tesouro; o SFH como mecanismo de financiamento habitacional; o FGTS como proteção portátil do trabalhador.
Essas instituições sobreviveram aos governos que as criaram, às crises que as testaram e às ideologias que as contestaram. Algumas foram privatizadas, outras reformadas, outras ainda operam no desenho original. Mas todas carregam a marca do método que as gerou: o planejamento como instrumento de construção institucional, a convicção de que mercados não criam sozinhos as estruturas de que precisam para funcionar, e a aposta de que uma geração técnica competente, dotada de autonomia e protegida das pressões do ciclo.
LUIS NASSIF ” JORNAL GGN” ( BRASIL)